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??? PPP模式發(fā)展的迅猛,有不少地方和領(lǐng)域都在積極探討采用PPP模式的方法。哪些項目更適用PPP模式
??? 針對特定項目,是否適用PPP模式通?？蓮囊韵聨讉€(gè)維度來(lái)研判:
??? 1.是公共產(chǎn)品或公共服務(wù)領(lǐng)域的項目
??? 具體包括基礎設施類(lèi)(如市政道路、高速公路、電廠(chǎng))、市政公用類(lèi)(如自來(lái)水廠(chǎng)及配套管網(wǎng)、固廢處理和收運設施)以及社會(huì )事業(yè)類(lèi)(如文化體育場(chǎng)館、醫療和教育服務(wù)設施)。公共產(chǎn)品或公共服務(wù)設施具有自然壟斷的經(jīng)濟屬性,這決定了在特定服務(wù)范圍內由一家主體統一負責項目的運營(yíng)是最有效率的。作為公共利益的代表和直接責任主體,政府或其下屬單位責無(wú)旁貸地承擔起公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的生產(chǎn)任務(wù)。隨著(zhù)城鎮化的不斷發(fā)展,公用產(chǎn)品和服務(wù)的需求數量和質(zhì)量要求越來(lái)越高,政府直接提供越來(lái)越力不從心(面臨資金、技術(shù)、管理上的瓶頸),經(jīng)嘗試發(fā)現合格的私人主體也能承擔公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供任務(wù),而且更有效率。于是,公共部門(mén)與私人部門(mén)通過(guò)合作提供公共產(chǎn)品和服務(wù)漸成趨勢,這大致就是PPP模式的由來(lái)。
??? 2.合作期限相對較長(cháng)
??? 最好包括從項目前期準備到后期運營(yíng)的全過(guò)程,其中運營(yíng)期在3年以上。通過(guò)項目全過(guò)程的參與,社會(huì )投資人可以增加其對項目的全面了解,更有效地識別和管控項目風(fēng)險;對于政府而言,則能更好地掌握建設運營(yíng)成本信息,主動(dòng)采取針對性的監管措施,在保障項目公司獲得基本收益的同時(shí)又不至于獲取暴利。對于短期(不含建設期,3年以?xún)?一次性完成的公共服務(wù)項目,不宜采取PPP方式,如果需要,可以改用政府采購服務(wù)的方式實(shí)施,并簽訂短期服務(wù)合同。
??? 3.項目具有一定專(zhuān)業(yè)要求,且存在足夠多的潛在社會(huì )合作主體
??? PPP項目的基本特征之一,就是要通過(guò)政府與社會(huì )資本合作取得1 1>2的效果,雙方要優(yōu)勢互補,其中社會(huì )資本的相對優(yōu)勢主要體現在資本、技術(shù)、管理等方面,而且往往體現為綜合優(yōu)勢。如果項目?jì)热輰儆诤?jiǎn)單輔助性?xún)热?如環(huán)衛保潔)、或者雖然專(zhuān)業(yè)性較強但內容單一且已相對標準化(如工程設計,或工程建設),則直接采取傳統方式或通過(guò)政府采購方式實(shí)施可能更有效率。另外,潛在競爭者數量足夠多才可能給社會(huì )合作主體帶來(lái)必要的競爭壓力,否則限制激勵約束機制作用的發(fā)揮,使得政府在合作中處于相對被動(dòng)的地位。
??? 4.綜合評價(jià)PPP項目的交易成本
??? PPP項目往往交易結構復雜、實(shí)施周期較長(cháng),在項目前期準備及實(shí)施過(guò)程中都會(huì )耗費大量人力、財力等資源,交易成本不容忽視。目前,國際上流行的評價(jià)方法是物有所值論證(VFM,Valueformoney),具體評價(jià)過(guò)程包括定性評價(jià)、定量評價(jià)和補充評價(jià),評價(jià)結果主要包括以PPP模式實(shí)施的成本較政府以傳統方式實(shí)施是否更經(jīng)濟,在各個(gè)備選PPP實(shí)施方案中哪個(gè)是成本最低的。目前,我國在PPP項目的篩選和評價(jià)上,更多的還是依賴(lài)于定性的分析判斷,缺少類(lèi)似的定量或系統性分析評價(jià)。
??? 5.PPP項目不限于收費機制完善的項目
??? 實(shí)際上,PPP項目的收費機制包括三類(lèi),一是完全依靠項目用戶(hù)付費(如供水、燃氣項目),二是完全由政府支付服務(wù)費用(如市政道路、排水管網(wǎng)、生態(tài)環(huán)境治理項目),三是部分來(lái)自項目用戶(hù)付費并由政府提供缺口補貼,以保障項目財務(wù)可行性(如污水處理項目、垃圾處理項目)。
??? 前文所述的優(yōu)先在已建立用戶(hù)收費機制的領(lǐng)域推行PPP,只是現階段政府在債務(wù)壓力較大的情勢下所作的次優(yōu)選擇,并不意味著(zhù)只有收費機制完善的公共項目才適用PPP模式。相反,從提高公共服務(wù)效率的角度來(lái)看,那些收費機制建設比較困難或滯后的領(lǐng)域(因此對社會(huì )專(zhuān)業(yè)主體缺乏吸引力),是最需要推行PPP模式的(也更具試點(diǎn)示范效應),比如污水收集管網(wǎng)設施、市政道路等,在傳統BT或EPC模式下,重建設、輕運營(yíng)易導致設施建成后不能發(fā)揮應有功效,甚至出現豆腐渣工程。而PPP模式下,項目主體需要統籌考慮項目全壽命周期的成本,因此有效避免前后脫節的問(wèn)題、保障項目設施的可用性和運行績(jì)效達標。
??? 從融資的角度來(lái)看,收費機制不完善的項目也可以應用PPP模式,雖不能從總量上降低政府支出(算上回報還有所增加),但通過(guò)分期支付的方式可以平滑當期的財政支出壓力。
