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? ? 摘要：隨著(zhù)我國區域城市群協(xié)同發(fā)展以及鄉村振興戰略的不斷推進(jìn),我國城市化發(fā)展程度逐漸提高。垃圾處理處置的問(wèn)題已經(jīng)成為全面建成小康社會(huì )、全面建設生態(tài)文明的重要制約因素之一.作為垃圾無(wú)害化、清潔化處理的方式之一,垃圾焚燒發(fā)電因為減量化程度高、垃圾處理能力強等優(yōu)點(diǎn),已經(jīng)逐漸成為新型城鎮化建設、城市生態(tài)文明建設的重要手段和措施.但是當前我國垃圾發(fā)電產(chǎn)業(yè)的發(fā)展仍然存在一些問(wèn)題,包括制度不完善、項目選址困難等,容易影響產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展.分析問(wèn)題并提出有效建議,對促進(jìn)垃圾發(fā)電行業(yè)可持續健康發(fā)展具有重要意義.
? ? 隨著(zhù)國家重點(diǎn)區域城市群協(xié)調發(fā)展、城鎮化戰略以及鄉村振興戰略的不斷推進(jìn)，我國城市化發(fā)展程度逐漸提高，近年來(lái)城市規模迅速擴大，人們的消費水平不斷提高，垃圾產(chǎn)生量日益增加，許多城市已被垃圾所包圍。十九大報告在“加快生態(tài)文明體制改革，建設美麗中國”章節中將垃圾處理問(wèn)題列入了“突出環(huán)境問(wèn)題”，明確要求“加強固體廢棄物和垃圾處置”，形成節約資源和保護環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結構、生產(chǎn)方式、生活方式。如何合理有效地處理垃圾已成為政府及公眾關(guān)心的環(huán)境保護焦點(diǎn)問(wèn)題。當前，在垃圾處理減量化、資源化、無(wú)害化的原則下，垃圾焚燒發(fā)電逐步顯現出較大優(yōu)勢，形成了具備競爭力的新興產(chǎn)業(yè)，已經(jīng)成為垃圾處理的一個(gè)重要發(fā)展方向。
? ? 我國垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展現狀我國自1985年在深圳首次建造垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)以來(lái)，經(jīng)歷了30多年的發(fā)展與探索，在最近幾年才形成穩定的產(chǎn)業(yè)格局。截至2016年底，全國已投產(chǎn)生活垃圾焚燒發(fā)電項目273個(gè)，分布在28個(gè)?。ㄖ陛犑?、自治區）的23個(gè)省會(huì )城市、113個(gè)地級城市以及74個(gè)縣，并網(wǎng)裝機容量合計543萬(wàn)千瓦，年發(fā)電量約298億千瓦時(shí)。543萬(wàn)千瓦的垃圾發(fā)電項目，年垃圾處理量超過(guò)8000萬(wàn)噸，占全國縣級以上城市與城鎮（不含農村）生活垃圾清運量比重30%以上。
? ? 截至2017年6月，合計投產(chǎn)項目296個(gè)，裝機容量624.8萬(wàn)千瓦，預計到2018年初，裝機容量將超過(guò)680萬(wàn)千瓦，年發(fā)電量超過(guò)350億千瓦時(shí)，年垃圾處理量超過(guò)1.05億噸，占全國城鎮垃圾清運量的比重為35%以上。根據《生物質(zhì)能發(fā)展“十三五”規劃》，到2020年我國城鎮生活垃圾焚燒發(fā)電裝機容量將達到750萬(wàn)千瓦；《可再生能源發(fā)展“十三五”規劃實(shí)施的指導意見(jiàn)》則提出了垃圾焚燒發(fā)電“十三五”規劃布局，明確在30個(gè)?。ㄖ陛犑?、自治區）及新疆生產(chǎn)建設兵團布局529個(gè)垃圾焚燒發(fā)電項目，裝機容量1022萬(wàn)千瓦；根據《“十三五”全國城鎮生活垃圾無(wú)害化處理設施建設規劃》（發(fā)改環(huán)資[2016]2851號），截至2020年底，設市城市生活垃圾焚燒處理能力占無(wú)害化處理總能力的50%以上，其中東部地區達到60%以上。因此，從宏觀(guān)總體而言，全國垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展勢頭良好，垃圾焚燒發(fā)電已成為垃圾處理的一種主流方式。
? ? 從發(fā)展速度與規模而言，我國目前垃圾焚燒發(fā)電裝機容量、發(fā)電量和垃圾處理量“三大總量”均居世界第一；從發(fā)展質(zhì)量而言，我國當前垃圾焚燒發(fā)電的焚燒爐、煙氣處理、滲濾液處理和固廢處理等工藝和環(huán)保最新技術(shù)，已達到國際先進(jìn)水平；從區域分布而言，垃圾焚燒發(fā)電的分布與經(jīng)濟發(fā)展水平基本一致，主要分布在沿海經(jīng)濟發(fā)達地區、內地省會(huì )城市以及部分大型城市；就垃圾焚燒發(fā)電裝機及垃圾處理能力而言，近5年來(lái)，我國垃圾焚燒發(fā)電裝機單機容量規模、單位垃圾處理能力、處理單位垃圾產(chǎn)生的發(fā)電量均大幅增加；從發(fā)展空間而言，隨著(zhù)我國經(jīng)濟進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，以及增長(cháng)動(dòng)力轉換、推動(dòng)動(dòng)力變革，垃圾焚燒發(fā)電發(fā)展空間仍然巨大。
? ? 我國垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)存在的環(huán)保問(wèn)題
? ? 垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)選址仍顯困難
? ? 我國現行的相關(guān)政策與標準要求，垃圾發(fā)電廠(chǎng)選址必須符合當地的城鄉總體規劃、環(huán)境保護規劃、土地利用規劃及環(huán)境衛生專(zhuān)項規劃，符合《城市環(huán)境衛生設施規劃規范》《生活垃圾焚燒處理工程技術(shù)規范》對選址的要求，以及當地的大氣污染防治、水資源保護、自然生態(tài)保護等要求。根據《關(guān)于進(jìn)一步加強生物質(zhì)發(fā)電項目環(huán)境影響評價(jià)管理工作的通知》（環(huán)發(fā)[2008]82號）要求，在城市建成區一般不得新建生活垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)。另外，對于環(huán)境質(zhì)量不能達到要求且無(wú)有效削減措施的區域、可能造成敏感區環(huán)境保護目標不能達到相應標準要求的區域也不鼓勵建設垃圾發(fā)電項目。
? ? 隨著(zhù)社會(huì )公眾環(huán)保意識日益增強，項目選址難落地難等問(wèn)題也日趨突出。同時(shí)由于垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)的特殊性和公益性，在保證焚燒爐可靠、穩定、連續運行外，還必須綜合考慮各種因素，其中既有規劃因素，也有環(huán)保因素。近年來(lái)，由垃圾電廠(chǎng)選址造成的信訪(fǎng)事件日益增多，杭州中泰、湖北仙桃、天津薊縣、北京六里屯、南京天井洼等，各地民眾均以環(huán)保問(wèn)題為由，以不同的方式表達了他們對于垃圾焚燒發(fā)電項目的質(zhì)疑與反對。我國垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)選址因環(huán)保因素仍然顯得困難。
? ? 垃圾焚燒發(fā)電相關(guān)的制度政策有待健全完善
? ? 垃圾焚燒發(fā)電是與民生相關(guān)的重要新能源產(chǎn)業(yè)。我國已經(jīng)從產(chǎn)業(yè)政策的角度基本明確了垃圾處理的產(chǎn)業(yè)化和市場(chǎng)化的發(fā)展方向。2016年以來(lái)，國家研究出臺了一系列政策措施，推進(jìn)垃圾焚燒發(fā)電可持續健康發(fā)展，國家能源局、原環(huán)境保護部、住房和城鄉建設部也相繼出臺了相關(guān)文件支持垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
? ? 但是，作為垃圾焚燒發(fā)電的前續工作，垃圾分類(lèi)回收相關(guān)的辦法尚未明確與實(shí)施，沒(méi)有足夠的約束和激勵機制讓垃圾分類(lèi)普適化，無(wú)法為垃圾的無(wú)害化處理以及垃圾焚燒發(fā)電創(chuàng )造良好的條件。同時(shí)，相應的設計、制造規范、標準和各種投資、稅收、補貼等政策仍需進(jìn)一步完善，尤其是垃圾處理補貼政策，在惡性競爭下出現了不穩定現象。從世界發(fā)達國家的垃圾焚燒發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展來(lái)看，針對各自的垃圾焚燒發(fā)電制定相應的優(yōu)惠政策是關(guān)鍵，沒(méi)有優(yōu)惠政策和各種補貼，垃圾焚燒發(fā)電難以產(chǎn)業(yè)化。所以垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)相關(guān)的法律政策以及與之相關(guān)的規程、規范和經(jīng)濟政策亟待完善。
? ? 垃圾焚燒發(fā)電難以保證穩定達標排放
? ? 目前垃圾發(fā)電大氣污染物排放執行《生活垃圾焚燒污染控制標準》（GB 18485—2014），其中包括新建和現有（2014年7月1日前已建成投入使用或環(huán)評文件已獲批準的垃圾發(fā)電項目）項目。對于新建垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)的環(huán)保技術(shù)和環(huán)保設備比較成熟，已經(jīng)能夠達到歐盟垃圾焚燒污染物排放標準，實(shí)現穩定達標排放可靠性較強。
? ? 但是根據調研結果，對于現有垃圾發(fā)電廠(chǎng)在運營(yíng)過(guò)程中環(huán)?？刂频倪_標率不高，二次污染成為環(huán)保隱患。另外從大氣污染物排放而言，垃圾焚燒發(fā)電最引起公眾關(guān)注的是二噁英。我國當前二噁英排放標準與歐盟相當，都是0.1ngTEQ/m3。由于二噁英排放屬于微量，暫時(shí)無(wú)法實(shí)現在線(xiàn)監測。根據調研結果，全國仍有較多垃圾發(fā)電廠(chǎng)二噁英不能穩定達標，僅在監測期間通過(guò)控制實(shí)現達標。由于缺乏有效的在線(xiàn)監測手段和監管機制，如何確保二噁英的連續達標排放成為公眾最為關(guān)注的問(wèn)題。
? ? 對垃圾焚燒發(fā)電缺少客觀(guān)科學(xué)的宣傳
? ? 根據我國國情，目前垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)一般建在經(jīng)濟發(fā)達地區占多，這些地方土地稀缺，人口密度大，公眾的環(huán)保意識普遍較高。垃圾焚燒發(fā)電項目由于其特殊性，非常容易引起法律訴訟或群體性環(huán)境事件。
? ? 目前，由于自身對二噁英的認識也很模糊，我國媒體針對垃圾焚燒發(fā)電引起二噁英問(wèn)題缺少權威、客觀(guān)的宣傳。垃圾發(fā)電企業(yè)對于公眾的宣傳也不夠，尤其是生產(chǎn)及環(huán)保技術(shù)工藝對大氣污染物排放控制方面的宣傳。再加上擔心環(huán)保措施投運率及環(huán)保監管不力，便形成了公眾反對的主要理由。所以，在垃圾焚燒發(fā)電管理方面，如何實(shí)現政府與全民同抓共管、社會(huì )共治，如何實(shí)現政府與公眾利益進(jìn)一步對接，是需要認真研究的。
? ? 相關(guān)思考與建議
? ? 確保省級垃圾發(fā)電中長(cháng)期規劃指導性
? ? 《關(guān)于進(jìn)一步做好生活垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)規劃選址工作的通知》（發(fā)改環(huán)資規[2017]2166號）是我國第一個(gè)專(zhuān)門(mén)針對垃圾焚燒發(fā)電項目選址工作的文件，也是目前我國垃圾焚燒發(fā)電規劃選址管理工作中最權威、最系統和最具指導意義的文件。需要嚴格執行該文件對垃圾焚燒發(fā)電選址的要求，尤其是要求編制省級生活焚燒發(fā)電中長(cháng)期專(zhuān)項規劃，落實(shí)到具體項目布局，并進(jìn)行相應的規劃環(huán)境影響評價(jià)工作。項目選址確定后，地方人民政府應合理安排周邊項目建設時(shí)序，不得因周邊項目建設影響生活垃圾焚燒發(fā)電項目選址落地。同時(shí)鼓勵利用既有生活垃圾處理設施用地建設生活垃圾焚燒發(fā)電項目，鼓勵采取產(chǎn)業(yè)園區選址建設模式，鼓勵在京津冀、長(cháng)三角等國家級城市群打破地域限制，探索跨區域生活垃圾焚燒發(fā)電項目建設。
? ? 推動(dòng)垃圾焚燒發(fā)電制度政策全面建設
? ? 我國對垃圾焚燒發(fā)電支持政策包括經(jīng)濟支持政策、技術(shù)支持政策和社會(huì )支持政策三類(lèi)，共同構成了垃圾焚燒發(fā)電的政策體系。在經(jīng)濟政策上相對全面，但是在技術(shù)扶持和社會(huì )扶持方面尚顯滯后。尤其是社會(huì )支持政策，我國在垃圾分類(lèi)制度方面政策較不配套，沒(méi)有相應獎懲措施予以規范。另外，由于《關(guān)于進(jìn)一步做好生活垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)規劃選址工作的通知》是指導性文件，在如何指導地方編制中長(cháng)期專(zhuān)項規劃，如何指導地方政府做好規劃選址和場(chǎng)址保護工作，相關(guān)部門(mén)在信息共享機制下如何相互配合開(kāi)展規劃管理工作，如何建立專(zhuān)項規劃評估考核機制等方面，這些都需要從政策制度層面進(jìn)一步細化。
? ? 強化自動(dòng)監測與聯(lián)網(wǎng)，倒逼排放穩定達標
? ? 2017年4月20日，原環(huán)境保護部印發(fā)《關(guān)于生活垃圾焚燒廠(chǎng)安裝污染物排放自動(dòng)監控設備和聯(lián)網(wǎng)有關(guān)事項的通知》（環(huán)辦環(huán)監[2017]33號），要求垃圾焚燒發(fā)電企業(yè)于2017年9月30日前全面完成“裝、樹(shù)、聯(lián)”三項任務(wù)。其中，“裝”是要求垃圾發(fā)電廠(chǎng)安裝污染源自動(dòng)監控設備，“聯(lián)”是要求企業(yè)自動(dòng)監控系統要與環(huán)保部門(mén)聯(lián)網(wǎng)，排放數據不僅連接當地環(huán)保部門(mén)，還要把數據上傳到原環(huán)境保護部的平臺。通過(guò)“裝”和“聯(lián)”可以倒逼企業(yè)提高焚燒以及環(huán)保工藝水平，以實(shí)現大氣污染物全面穩定達標排放，避免大氣污染物排放數據造假，提高垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)的環(huán)境管理整體水平，同時(shí)還便于環(huán)保部門(mén)執法監管。在此基礎上，進(jìn)一步探索并完善二噁英、重金屬等排放微量的污染物的在線(xiàn)監測工作。
? ? 加強信息公開(kāi)，最大限度降低“鄰避”效應
? ? 隨著(zhù)社會(huì )公眾環(huán)保意識日益增強，群體性事件時(shí)有發(fā)生，“鄰避”問(wèn)題成為制約垃圾焚燒發(fā)電行業(yè)發(fā)展的重要因素。做好項目前期的規劃選址工作和嚴格控制項目運營(yíng)期的大氣污染排放是防范和化解垃圾焚燒發(fā)電“鄰避”問(wèn)題的重要措施。在環(huán)辦環(huán)監[2017]33號文中，“樹(shù)”是在便于群眾查看的顯著(zhù)位置樹(shù)立顯示屏，把這些監控到的數據實(shí)時(shí)向社會(huì )公開(kāi)。通過(guò)對垃圾發(fā)電的“裝、樹(shù)、聯(lián)”要求，結合項目前期的決策公開(kāi)、規劃公開(kāi)、環(huán)評公開(kāi)、核準公開(kāi)、建設公開(kāi)，基本能夠實(shí)現垃圾發(fā)電企業(yè)最大限度的信息公開(kāi)，實(shí)現政府與全民同抓共管、社會(huì )共治。另外，當地政府應該對周邊居民進(jìn)行一定的經(jīng)濟補償，要建立與垃圾處理項目周邊居民的協(xié)調機制，如韓國拿出10%的垃圾處理費給周邊居民作為補償等。
? ? 因地制宜推進(jìn)垃圾焚燒發(fā)電熱電聯(lián)產(chǎn)
? ? 國家能源局《關(guān)于開(kāi)展“百個(gè)城鎮”生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)縣域清潔供熱示范項目的通知》（國能發(fā)新能[2018]8號）中，發(fā)布136個(gè)生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)縣域清潔供熱示范項目。其中，農林生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)項目126個(gè)、城鎮生活垃圾焚燒熱電聯(lián)產(chǎn)項目8個(gè)、沼氣熱電聯(lián)產(chǎn)項目2個(gè)。所以，應該在做好環(huán)保、選址及社會(huì )穩定風(fēng)險評估的前提下，在大中城市及人口密集、具備條件的縣城，依托當地熱負荷，因地制宜推進(jìn)新建垃圾發(fā)電項目熱電聯(lián)產(chǎn)或對已有項目實(shí)行供熱改造，并采取一定經(jīng)濟措施以鼓勵垃圾發(fā)電項目實(shí)行熱電聯(lián)產(chǎn)，作為縣域清潔供熱方式的補充，最大限度為地方以及工業(yè)園區提供清潔供暖與清潔工業(yè)蒸汽，為實(shí)現縣域內燃煤鍋爐及散煤替代做出貢獻。在此基礎上，進(jìn)一步推動(dòng)垃圾焚燒發(fā)電分布式熱電聯(lián)產(chǎn)示范的可行性。
