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近日國家發(fā)改委、財政部、國家能源局聯(lián)合印發(fā)了《完善生物質(zhì)發(fā)電項目建設運行的實(shí)施方案》（發(fā)改能源〔2020〕1421號，以下簡(jiǎn)稱(chēng)“實(shí)施方案”）。生物質(zhì)發(fā)電新政的出臺，引起了社會(huì )各界高度關(guān)注。應部分會(huì )員企業(yè)和金融投資機構要求，中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)會(huì )生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)分會(huì )結合行業(yè)自身特點(diǎn)和生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展趨勢，就實(shí)施方案談?wù)剠f(xié)會(huì )的理解與認識，供各方參考。
01新政出臺背景
為進(jìn)一步完善細化《關(guān)于促進(jìn)非水可再生能源發(fā)電健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（財建〔2020〕4號)和《可再生能源電價(jià)附加資金管理辦法》（財建〔2020〕5號）有關(guān)要求，同時(shí)結合2020年8月20日習近平總書(shū)記在“扎實(shí)推進(jìn)長(cháng)三角一體化發(fā)展座談會(huì )”上對推進(jìn)城鄉有機廢棄物處理利用的重要指示，三部委基于深入推進(jìn)我國生態(tài)文明建設，提升城鄉有機廢棄物能源化利用水平，促進(jìn)生物質(zhì)發(fā)電（含農林生物質(zhì)發(fā)電、生活垃圾焚燒發(fā)電和沼氣發(fā)電，下同）行業(yè)健康高質(zhì)量發(fā)展，經(jīng)深入研究，廣泛征求社會(huì )各界意見(jiàn)后，出臺了該實(shí)施方案。
02實(shí)施方案總體思路
以收定補。“以收定支，收支平衡”將是確定年度補貼規模和項目建設規模首要把握的原則。無(wú)論如何配置項目資源，“以收定補”這條紅線(xiàn)不能跨越。
新老劃段。為保持產(chǎn)業(yè)政策的連續穩定性，避免新政對2020年1月20日（“財建〔2020〕4號文”和“財建〔2020〕5號文”發(fā)布之日）之后已投運和在建項目的沖擊，三部委以2021年1月1日為新老政策的分界點(diǎn)，同時(shí)也為已核準但未開(kāi)工項目留出了一定的決策思考期。
標本兼治。實(shí)施方案既考慮到當前已建在建項目如何獲取電價(jià)補貼，同時(shí)又為“十四五”期間行業(yè)如何發(fā)展指明了方向，給行業(yè)以明確預期。
多元利用。在大力發(fā)展農林生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)項目基礎上，鼓勵生物質(zhì)能因地制宜，走多元化、非電、和高附加值利用路線(xiàn)。
市場(chǎng)方向。充分發(fā)揮市場(chǎng)在項目資源配置中的決定作用。政府在正確處理好城鄉有機廢棄物能源化利用過(guò)程中社會(huì )公共服務(wù)屬性與商品屬性間的關(guān)系基礎上，市場(chǎng)能解決的問(wèn)題均交由市場(chǎng)處理。
明確責任。根據中辦、國辦印發(fā)的《關(guān)于構建現代環(huán)境治理體系的指導意見(jiàn)》和《生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》（國辦發(fā)〔2020〕13號）精神，城鄉各類(lèi)廢棄物的污染防治為地方事權。既然生物質(zhì)能利用屬地方事權，為明確其主體責任，“十四五”期間，國家將逐年加大地方政府分擔生物質(zhì)電價(jià)補貼比例，直至中央財政完全退出。
平穩有序。為避免產(chǎn)業(yè)發(fā)展“急剎車(chē)”和“一刀切”，新政采取循序漸進(jìn)、逐步深入方式，始終把行業(yè)健康、平穩、有序發(fā)展放在首位考慮，給生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)更多的政策調整適應期。
03今年新增項目補貼分配方案
補貼總額：2020年生物質(zhì)發(fā)電新增項目中央年度補貼額度為15億元。
申報條件：須納入國家及省級有關(guān)規劃；污染物排放達標；2020年1月20日（含）之后項目全部機組并網(wǎng)投運；若是垃圾焚燒發(fā)電，項目所在城市已實(shí)行垃圾處理收費制度；企業(yè)須自我信用承諾。對不誠信者將納入國家征信體系，將影響企業(yè)的投融資和日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
如何申報？各省按月組織企業(yè)申報（2020年8月底之前符合條件的項目可一攬子申報）并負責初審；有關(guān)部門(mén)組織國家可再生能源信息中心對地方申報項目進(jìn)行復核。對信息不實(shí)項目，直接取消補貼資格。
排序規則：按項目全部機組并網(wǎng)時(shí)間（注意，排序并網(wǎng)時(shí)間以項目最后一臺機組并網(wǎng)時(shí)間為準）由先到后進(jìn)行排序，先投先得，直至今年15億補貼額度全部分配完畢。未納入今年中央補貼規模的已并網(wǎng)項目，結轉至次年繼續按投運時(shí)間排序。
項目補貼額度測算。對于農林生物質(zhì)發(fā)電和沼氣發(fā)電，將根據上一年度項目所屬行業(yè)平均上網(wǎng)小時(shí)數和項目所在省份中央財政度電補貼強度等條件，測算項目所需補貼額度。對于垃圾焚燒發(fā)電，則根據項目年入廠(chǎng)垃圾處理量、噸垃圾補貼電量（280千瓦時(shí)）和所在省份中央財政度電補貼強度等條件，測算項目所需補貼額度。該額度僅用于項目所需補貼測算，不作為實(shí)際補貼資金發(fā)放依據。
據協(xié)會(huì )測算，今年上半年投運的151萬(wàn)千瓦生物質(zhì)發(fā)電項目（農林生物質(zhì)發(fā)電57萬(wàn)千瓦、垃圾焚燒發(fā)電86萬(wàn)千瓦、沼氣發(fā)電8萬(wàn)千瓦）在符合申報條件前提下，將可能率先獲得電價(jià)補貼。
04“十四五”生物質(zhì)發(fā)電政策走向
競爭性配置項目資源。自2021年1月1日起，規劃內已核準未開(kāi)工和新核準的生物質(zhì)發(fā)電項目全部通過(guò)競爭方式確定上網(wǎng)電價(jià)和納入年度建設規模管理。2020年1月20日至2021年1月1日期間已投運、在建和已開(kāi)工的合規項目將維持原有電價(jià)政策。
建立電價(jià)補貼分擔機制。2020年已并網(wǎng)但未納入當年補貼規模的項目和2021年起新并網(wǎng)且納入補貼規模的項目，補貼資金將由中央與地方共擔，按不同區域每年動(dòng)態(tài)確定共擔比例，且逐年減少中央財政分擔比例，直至中央財政補貼完全退出。預計到“十四五”末期，新建生物質(zhì)發(fā)電項目電價(jià)補貼將全部由地方承擔。
鼓勵生物質(zhì)能多元化和高附加值利用。根據所在區域資源和能源市場(chǎng)需求，因地制宜選擇生物質(zhì)能利用方式，宜氣則氣、宜熱則熱、宜電則電。繼續嚴控農林生物質(zhì)純發(fā)電項目，大力發(fā)展生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)，鼓勵生物質(zhì)能非電利用和高附加值利用。
逐步推動(dòng)生物質(zhì)發(fā)電走向市場(chǎng)化。由于生物質(zhì)發(fā)電兼具處理有機固廢（改善環(huán)境）、提供清潔可再生能源和惠農富農等多重責任，如何通過(guò)市場(chǎng)化機制在有機固廢“收集、儲存、運輸、處理、能源消納”等環(huán)節補償其社會(huì )和環(huán)保效益，分擔“無(wú)害化、減量化、能源化”利用過(guò)程中的成本，探索一條適合生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)可持續發(fā)展的“生物循環(huán)經(jīng)濟”模式，將是未來(lái)很長(cháng)一段時(shí)間內政府和行業(yè)面臨的共同課題。
進(jìn)一步強化生物質(zhì)發(fā)電項目建設運行管理。一是再次強調規劃引領(lǐng)作用。申報中央補貼項目必須納入國家及省級相關(guān)規劃，未納入規劃項目地方政府不得核準（備案）。二是建立監測預警機制，對各省生物質(zhì)發(fā)電建設規模和新增項目所需中央財政補貼進(jìn)行監測預警。等新增項目所需補貼累計達到當年中央財政補貼總額后，地方政府不得再新核準需中央補貼項目，以此合理控制產(chǎn)業(yè)發(fā)展節奏。三是落實(shí)地方監管主體責任，加大對生物質(zhì)發(fā)電項目日常監管力度，對違規摻燒和騙補行為進(jìn)行嚴厲處罰。
05政策調整將帶來(lái)哪些變化
商業(yè)模式的改變。隨著(zhù)生物質(zhì)發(fā)電競價(jià)上網(wǎng)及電價(jià)補貼分擔比例逐年向地方傾斜，原有以發(fā)電為主要盈利點(diǎn)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式將面臨嚴峻挑戰，推行有機固廢處置有償服務(wù)，提升生物質(zhì)能非電利用盈利水平將是產(chǎn)業(yè)未來(lái)發(fā)展趨勢。未來(lái)項目多元化盈利模式將支撐生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)健康、穩步和高質(zhì)量發(fā)展。
行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。由于當前正處于新老政策過(guò)渡期，行業(yè)企業(yè)、金融投資機構、地方政府對生物質(zhì)發(fā)電行業(yè)觀(guān)望氛圍濃厚。預計今后兩年，生物質(zhì)能發(fā)電行業(yè)發(fā)展增速將有所放緩。但從長(cháng)遠看，實(shí)施方案的出臺將有利于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，倒逼行業(yè)創(chuàng )新發(fā)展。通過(guò)市場(chǎng)競爭，能夠配置優(yōu)質(zhì)項目資源，提升企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理水平和行業(yè)競爭力。
部分地方將會(huì )加大生物質(zhì)能支持力度。“十四五”期間，隨著(zhù)生態(tài)文明建設步伐加快和實(shí)施方案中各項舉措逐步落地，對于處置城鄉有機廢棄物壓力較大省份，將會(huì )率先出臺生物質(zhì)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持政策。特別是隨著(zhù)垃圾分類(lèi)實(shí)施區域的逐步擴大，垃圾分類(lèi)政策不斷完善，城鎮生活垃圾收費制度將在全國范圍內逐步建立，這將為地方政府承接有機固廢處置主體責任奠定一定的財力基礎。
06行業(yè)如何應對產(chǎn)業(yè)政策調整
投資決策需理性。對已經(jīng)核準（備案）還沒(méi)有開(kāi)工或處于投資論證階段的生物質(zhì)發(fā)電項目，建議投資主體結合實(shí)施方案精神要求，依據項目應用場(chǎng)景和現有各類(lèi)投資邊界條件，對項目經(jīng)濟性進(jìn)行充分論證，在政策風(fēng)險可控的基礎上理性投資。
積極拓展非電利用。為對沖因電價(jià)政策調整而帶來(lái)的項目收入下滑風(fēng)險，生物質(zhì)發(fā)電企業(yè)需轉變發(fā)展思路，根據項目所在地能源消納市場(chǎng)情況，進(jìn)行技術(shù)和模式創(chuàng )新，因地制宜拓展生物質(zhì)能非電利用和高附加值利用。
創(chuàng )新有機固廢處置新業(yè)態(tài)。創(chuàng )新是任何產(chǎn)業(yè)發(fā)展的永恒主題。在具備條件地區，鼓勵對各類(lèi)有機固廢（農林廢棄物、廚余垃圾、餐廚垃圾、畜禽糞污、干垃圾、可回收垃圾等）進(jìn)行協(xié)同處置，降低有機固廢處置成本，提升項目盈利水平。
苦練內功，提升自身抗風(fēng)險能力。生物質(zhì)能屬于薄利行業(yè)，盈利水平受?chē)艺哂绊戄^大，企業(yè)需要開(kāi)源節流。一是在精細化、過(guò)程化管理上要下大功夫，俗話(huà)講，節省出來(lái)的就是利潤。二是企業(yè)通過(guò)創(chuàng )新，才能尋找新的經(jīng)濟增長(cháng)點(diǎn)。企業(yè)唯有持續提高自身經(jīng)營(yíng)能力，才是對抗外部營(yíng)商環(huán)境變化的最好法寶。
07落實(shí)新政舉措
壓實(shí)地方責任。地方政府應積極主動(dòng)承擔發(fā)展生物質(zhì)能主體責任，按照“誰(shuí)污染誰(shuí)付費，誰(shuí)處理誰(shuí)收益”的環(huán)境治理思路，建立城鄉各類(lèi)有機廢棄物有償處理機制，將有機廢棄物處理支出逐步納入地方政府一般公共預算。
多種市場(chǎng)化措施并舉。建議將生物質(zhì)發(fā)電納入綠色證書(shū)交易、碳市場(chǎng)交易和“隔墻售電”試點(diǎn)范疇，通過(guò)市場(chǎng)化方式，提升行業(yè)整體盈利能力，減輕對電價(jià)補貼依賴(lài)。
出臺生物質(zhì)能激勵政策。結合國家生態(tài)文明建設、鄉村振興戰略和構建國內國際經(jīng)濟雙循環(huán)發(fā)展格局，建議各地盡快出臺支持生物質(zhì)熱電聯(lián)產(chǎn)和生物質(zhì)能非電利用（清潔取暖、生物天然氣、液體燃料等）發(fā)展的各類(lèi)激勵政策，吸引更多社會(huì )資本進(jìn)入生物質(zhì)能領(lǐng)域。
