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? ? 自2013年P(guān)PP政策密集出臺以來(lái)，相關(guān)項目大規模上馬。六年來(lái)，行業(yè)也經(jīng)歷了從起步到野蠻生長(cháng)，再到跌入谷底的過(guò)程。
? ? 就在社會(huì )對PPP反思之聲此起彼伏之際，財政部于近日印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì )資本合作規范發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)實(shí)施意見(jiàn)），標志著(zhù)行業(yè)逐漸進(jìn)入理性發(fā)展階段。
? ? 而在規范發(fā)展時(shí)代，只有對公共服務(wù)領(lǐng)域理解更透徹、現金流穩定、融資能力更強的企業(yè)才能脫穎而出，真正度過(guò)行業(yè)低谷。
? ? PPP模式從何而來(lái)，政府為何力推？
? ? 近年來(lái)，中國城市化兩大驅動(dòng)因素——土地財政和地方政府舉債出現變化。
? ? 隨著(zhù)國家對于房地產(chǎn)市場(chǎng)的規范和“房住不炒”方針的確立，像過(guò)去那樣依靠房地產(chǎn)拉動(dòng)經(jīng)濟的模式已經(jīng)結束，靠地方土地財政為支撐的經(jīng)濟發(fā)展模式不再有效，從而影響地方政府的財政收入。而近幾年的供給側改革中有一項任務(wù)是去杠桿，即減少地方政府和地方平臺公司的債務(wù)。如果再通過(guò)發(fā)債加杠桿來(lái)推進(jìn)城市化，也已不合時(shí)宜。
? ? 在土地財政無(wú)法持續、地方政府不再加杠桿的情況下，要想實(shí)現國家治理現代化、財政體制改革、新型城鎮化和解決地方債務(wù)等的要求，就要有效利用社會(huì )存量資金幫助政府進(jìn)行城市化建設，PPP模式成為連接政府和社會(huì )資本之間的一把鑰匙。
? ? PPP模式通過(guò)政府和社會(huì )資本合的作模式，在基礎設施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長(cháng)期合作關(guān)系，在實(shí)現公共建設功能的同時(shí)，也為私營(yíng)部門(mén)帶來(lái)利益。由于私營(yíng)部門(mén)分擔了公共部門(mén)的初期財政投入，PPP模式可減少政府負債。PPP由社會(huì )資本承擔設計、建設、運營(yíng)、維護工作，并通過(guò)“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府負責基礎設施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監管，保證公共利益最大化。若利用得好，PPP模式能讓公共和私營(yíng)部門(mén)實(shí)現雙贏(yíng)。
? ? 1992年，英國最早應用PPP模式。在發(fā)達國家，該模式也已廣泛應用于基礎設施建設中，如水廠(chǎng)、電廠(chǎng)、公路、環(huán)保項目等。
? ? 2014年以來(lái)，隨著(zhù)財政部和發(fā)改委大力推進(jìn)PPP模式，我國已成為全球最大的PPP市場(chǎng)。
? ? PPP行業(yè)現狀如何，哪些問(wèn)題最常見(jiàn)？
? ? 經(jīng)過(guò)了近六年的發(fā)展，PPP市場(chǎng)呈現整體規模持續擴大、項目加速落地的特征。據財政部數據，目前全國PPP入庫項目8839個(gè)，入庫項目金額為13.41萬(wàn)億元。其中，市政工程、交通運輸、生態(tài)建設和環(huán)保、城鎮綜合開(kāi)發(fā)、水利建設和教育等領(lǐng)域的項目最為集中，約占總數的80%。PPP模式在各行業(yè)中的發(fā)展并不平衡，高投入、盈利模式清晰的市政工程仍是PPP熱點(diǎn)。
? ? 在PPP發(fā)展過(guò)程中，也不可避免地出現了一些問(wèn)題，并在過(guò)去兩年集中爆發(fā)。自PPP模式加速推進(jìn)以來(lái)，大量資金蜂擁而至，地方投資建設過(guò)熱。但由于前期準備不足，PPP項目泛化、異化現象頻發(fā)，行業(yè)服務(wù)能力也跟不上項目上馬的速度。
? ? 在金融去杠桿的政策大環(huán)境下，許多PPP項目的中標企業(yè)陷入財務(wù)困境。融資渠道變窄、融資成本上升、金融機構對PPP項目貸款更謹慎，讓不少企業(yè)資金鏈斷裂，導致PPP項目停工。
? ? 以環(huán)保行業(yè)知名上市公司、前期拿PPP項目激進(jìn)的東方園林為例，該公司自2015年以來(lái)快速拿下眾多PPP環(huán)保項目，業(yè)績(jì)增長(cháng)和公司擴張速度一時(shí)無(wú)人可以企及。擴張最快的2017年度，東方園林就中標了PPP項目88個(gè)，累計投資額1434.51億元，在環(huán)保領(lǐng)域也迅速超過(guò)了深耕行業(yè)多年的碧水源、北控等“老兵”。
? ? 然而因融資環(huán)境收緊，去年該公司出現債券募集困難、多處工地停工、拖欠員工工資等問(wèn)題，隨后又引出股價(jià)暴跌、股權質(zhì)押爆倉等一連串問(wèn)題。
? ? 其次，一些地方政府隱性債務(wù)加劇，與PPP模式的應有之意背道而馳。財政部規定，每年度用于支付和補貼全部PPP項目的支出不能超出當地一般公共預算支出比例的10%，再加上一些地方政府沒(méi)有將特定基礎設施運營(yíng)費用納入財政預算，或者相應預算額度嚴重不足，且又沒(méi)有明確穩定的付費資金來(lái)源，導致其無(wú)法按時(shí)足額支付企業(yè)的相關(guān)費用，令企業(yè)應收賬款居高不下，加劇了地方政府隱性債務(wù)的問(wèn)題。
? ? 在監管趨嚴背景下，由于擔心政府債務(wù)情況惡化，許多財政承受能力有限的地方政府又“一刀切”地叫停PPP項目，導致參與這些項目的企業(yè)融資成本大幅提升。
? ? 一些地方政府則觀(guān)望中央政策導向，要求政府投資類(lèi)所有續建及未開(kāi)工建設的項目一律停止施工建設，現金流少、缺少經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的PPP項目受到嚴格限制，以防范化解政府債務(wù)風(fēng)險。
? ? 在PPP項目實(shí)施過(guò)程中的各種問(wèn)題，也反映出目前我國PPP模式的運作缺乏國家法律法規層面的支持，社會(huì )資本面臨法律保障不完善的問(wèn)題。
? ? 在政府主導話(huà)語(yǔ)權的PPP市場(chǎng)中，一些地方政府過(guò)于關(guān)注自身的財政壓力而忽視需承擔的責任，造成政府角色的缺位和錯位，對PPP項目的順利實(shí)施、社會(huì )資本參與PPP項目的積極性都帶來(lái)較大影響。
? ? PPP將逐步進(jìn)入規范發(fā)展時(shí)代
? ? 正是由于在實(shí)踐PPP模式的過(guò)程中遇到各種問(wèn)題，國家開(kāi)始逐漸發(fā)布行業(yè)規范，引導行業(yè)重回健康發(fā)展軌道。
? ? 2017年下半年國家開(kāi)始陸續出臺相關(guān)文件，包括財政部的“87號文”、“92號文”和“192號文”， 發(fā)改委和證監會(huì )聯(lián)合印發(fā)的“2698號文”等。
? ? 近日，財政部發(fā)布的實(shí)施意見(jiàn)明確定義了規范的PPP項目應符合的條件：屬于公共服務(wù)領(lǐng)域的公益性項目，合作期限原則上在10年以上，按規定履行物有所值評價(jià)、財政承受能力論證程序等。
? ? 實(shí)施意見(jiàn)還規定新上政府付費項目原則上應符合審慎要求，如財政支出責任占比超過(guò)5%的地區，不得新上政府付費項目等。
? ? “規范”是實(shí)施意見(jiàn)中的關(guān)鍵詞，對行業(yè)中的眾多細節進(jìn)行了規范。不過(guò)，文件也并未對PPP模式進(jìn)行“打壓”，反而加大了對規范的PPP項目的支持力度。
? ? 例如，實(shí)施意見(jiàn)表明，要鼓勵民資和外資參與、加大融資支持、聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域、保障合理支出。還提到向民營(yíng)企業(yè)推介政府信用良好、項目收益穩定的優(yōu)質(zhì)項目，并在同等條件下對民營(yíng)企業(yè)參與項目給予優(yōu)先支持。
? ? 不少業(yè)內人士認為，實(shí)施意見(jiàn)的發(fā)布說(shuō)明PPP進(jìn)入規范調整的發(fā)展階段，為市場(chǎng)化規范運作的PPP項目帶來(lái)信心。
? ? 中國財政科學(xué)研究院PPP研究所專(zhuān)家卓識對《經(jīng)濟參考報》稱(chēng)，此次實(shí)施意見(jiàn)是自財政部印發(fā)《政府和社會(huì )資本合作模式操作指南（試行）》后的又一綱領(lǐng)性文件，在思想上是傳承的，作用上是引領(lǐng)的，且沒(méi)有強調文件有效期，說(shuō)明PPP進(jìn)入規范常態(tài)化調整發(fā)展階段。
? ? 大岳咨詢(xún)總經(jīng)理金永祥對上述媒體表示，實(shí)施意見(jiàn)對規范化PPP的條件作出了明文規定，為地方政府操作PPP制定了清晰的邊界條件，會(huì )大大提高PPP的運作效率。
? ? 部分企業(yè)將脫穎而出
? ? 在監管趨嚴、行業(yè)規范化的背景下，只有融資能力較好并遵守行業(yè)規范的企業(yè)，才能在PPP行業(yè)中實(shí)現可持續發(fā)展。
? ? 一方面，PPP項目大多帶有公益或公共品性質(zhì)，所以具有投資回報周期長(cháng)、現金流回款較慢、對資金和融資能力要求高等特點(diǎn)。另一方面，PPP行業(yè)特點(diǎn)要求參與合作的企業(yè)不能擁有“超額回報”。
? ? 正因為上述特征，許多觀(guān)點(diǎn)認為國企、央企或許天然就更適合做PPP的社會(huì )資本方。
? ? 《證券日報》表示，央企是目前PPP市場(chǎng)最主要的參與者。該媒體援引專(zhuān)家觀(guān)點(diǎn)稱(chēng)，央企具有資金雄厚、融資能力強、高質(zhì)量人才儲備多、與地方政府糾紛更易協(xié)調等優(yōu)勢，使其成為PPP業(yè)務(wù)中最重要的社會(huì )資本方。
? ? 一個(gè)比較典型的案例，是老牌彩電企業(yè)康佳。去年，康佳開(kāi)始實(shí)施以轉型升級為導向的發(fā)展新戰略，目前在A(yíng)股上市的康佳最主要的概念正是“PPP”。 康佳去年年報顯示，在PPP模式應用較廣的環(huán)保行業(yè)，其營(yíng)收占比已從2017年的“0”上升到去年的6.78%。自去年5月成立以來(lái)，康佳環(huán)保事業(yè)部累計拿下15個(gè)PPP項目，訂單總金額超110億元。
? ? 康佳的大股東華僑城正是國資背景，背后是國資委。擁有國資背景和相對的融資便利條件，使康佳在較短的時(shí)間內快速切入PPP環(huán)保項目，在諸多環(huán)保企業(yè)面臨融資困難的情況下，得以逆勢擴張。
? ? 不過(guò)，蘇寧金融研究院宏觀(guān)經(jīng)濟研究中心主任黃志龍提醒稱(chēng)，國資背景的企業(yè)參與PPP同樣也面臨風(fēng)險，一是PPP項目自身的風(fēng)險，包括對于項目盈利前景和現金流考慮相對不足；二是參與PPP項目的杠桿率過(guò)高。
? ? 可見(jiàn)即便是國企、央企，也不能貿然進(jìn)入PPP領(lǐng)域。能進(jìn)入賽道的企業(yè)，首先要對自身現金流有信心，其央企背景才能為項目的順利實(shí)施進(jìn)一步提供保障。
? ? 在PPP行業(yè)日益規范化的當下，能夠緊貼國家PPP政策的大方向，回歸行業(yè)本源，又擁有融資便利和風(fēng)控能力的企業(yè)，才能在PPP領(lǐng)域取得更好發(fā)展。
