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? ? 2017年7月，財政部聯(lián)合住建部、環(huán)保部和農業(yè)部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實(shí)施PPP模式的通知 財建（2017）455號》（簡(jiǎn)稱(chēng)455號文），文件要求：“政府以貨幣、實(shí)物、權益等各類(lèi)資產(chǎn)參與，或以公共部門(mén)身份通過(guò)其他形式介入項目風(fēng)險分擔或利益分配機制，且財政可承受能力論證及物有所值評價(jià)通過(guò)的各類(lèi)污水、垃圾處理領(lǐng)域項目，全面實(shí)施PPP模式。符合全面實(shí)施PPP模式條件的各類(lèi)污水、垃圾處理項目，政府參與的途徑限于PPP模式?！?/span>
? ? 2017年11月，財政部頒發(fā)了《關(guān)于規范政府和社會(huì )資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》財辦金〔2017〕92號文，文件中要求前期準備工作不到位。包括新建、改擴建項目未按規定履行相關(guān)立項審批手續的PPP項目不得入庫。
? ? 根據上述兩個(gè)文件的要求，垃圾焚燒類(lèi)項目應統一采用PPP模式，項目實(shí)施的前提是完成立項或核準。雖然2017年以后，全國范圍內實(shí)施了一些垃圾焚燒類(lèi)PPP項目，但項目量比2017年前有所減少。筆者接觸了一些垃圾焚燒行業(yè)的社會(huì )投資人和擬新建垃圾焚燒項目的政府部門(mén)，他們對以PPP模式實(shí)施垃圾焚燒都有一定的困惑，甚至在某些財承空間較大的地方，政府也更愿意采用特許經(jīng)營(yíng)的方式實(shí)施垃圾焚燒項目。
? ? 導致這種情況的一個(gè)主要原因是垃圾焚燒項目的審批流程與PPP模式的一般流程存在沖突。垃圾焚燒項目在全國投資項目在線(xiàn)審批監管平臺錄入時(shí)，一般歸類(lèi)為能源類(lèi)項目，根據項目規模和地方政策由省或地級市發(fā)改部門(mén)進(jìn)行項目核準。雖然近幾年垃圾焚燒項目核準的前置手續有所簡(jiǎn)化，但項目規劃部門(mén)的意見(jiàn)仍然必不可少。規劃部門(mén)出具規劃意見(jiàn)時(shí)需要項目建設單位提供達到初步設計深度的前期文件，而達到初步設計則需要完成項目主要設備的采購，這樣建設單位才能將設備廠(chǎng)商提供的相關(guān)參數提交給設計單位完成初步設計。對于采用PPP模式實(shí)施的垃圾焚燒項目來(lái)說(shuō)，在項目PPP投資人未選定的情況下，上述規定就形成了一個(gè)死循環(huán)，即未選定PPP投資人——無(wú)法進(jìn)行設備招標采購——無(wú)法完成初步設計——規劃單位無(wú)法出具規劃意見(jiàn)——PPP項目無(wú)法核準——PPP項目無(wú)法入庫——項目無(wú)法啟動(dòng)，不能選定投資人。
? ? 2014年以前的垃圾焚燒類(lèi)項目主要以特許經(jīng)營(yíng)方式實(shí)施。項目實(shí)施機構（政府主管部門(mén)）在明確項目規模、技術(shù)路線(xiàn)、環(huán)保排放標準、項目選址、功能配套等主要條件后，委托可研單位編制項目建議書(shū)后即可進(jìn)行社會(huì )投資人的公開(kāi)招標。選定的社會(huì )投資人組建項目公司后，再由項目公司開(kāi)展項目核準等各項前期工作。
? ? 2017年以后，作為垃圾焚燒類(lèi)PPP項目的甲乙雙方，政府和投資人都存在一定的難處：
? ? 1政府方的難處
? ? 完成垃圾焚燒類(lèi)項目的項目核準，不是簡(jiǎn)單委托某家設計院編制一本項目核準報告就夠了，還需要水資源、環(huán)評、安全、交通、電力接入系統等相關(guān)專(zhuān)業(yè)單位編制相關(guān)報告作為項目核準報告的支撐性文件和決策依據，期間涉及到大量的專(zhuān)業(yè)協(xié)調工作。政府方——項目主管部門(mén)沒(méi)有專(zhuān)業(yè)人員和精力更好的完成上述工作，項目推進(jìn)過(guò)程中的執行效率較為低下。政府主管部門(mén)更希望選定社會(huì )投資人后，由投資人組建的項目公司派駐專(zhuān)業(yè)人員完成上述工作，而政府主要負責項目工作進(jìn)度的監督和政府層面的協(xié)調工作。
? ? 上述各項前期工作需要10家左右的專(zhuān)業(yè)機構編制相關(guān)專(zhuān)業(yè)報告，涉及的前期工作費用約一千萬(wàn)元。項目主管政府部門(mén)（尤其是縣級單位）沒(méi)有財力完成上述工作，在執行的過(guò)程中勢必造成工作內容的刪減和壓縮，造成項目核準報告的編制水平不高，甚至出現工藝選擇的偏差失誤和投資估算的漏算，影響項目后期實(shí)施。
? ? 2社會(huì )投資人的難處
? ? 由于政府缺乏專(zhuān)業(yè)力量完成項目的前期工作，造成PPP項目流程冗長(cháng)，有的項目需要一年甚至兩年才能推進(jìn)到執行階段，消耗了投資人的投資激情，加大了投資人的項目開(kāi)發(fā)成本。
? ? 項目前期核準階段，項目主管部門(mén)為了推進(jìn)項目進(jìn)度完成的各項前期工作，具有明顯的結果導向性，缺乏站在投資經(jīng)營(yíng)角度進(jìn)行的科學(xué)的研究和論證，加之經(jīng)費緊張等原因，會(huì )造成前期工作成果不嚴謹（投資估算漏項等）。投資人中標后在項目實(shí)施的過(guò)程中，會(huì )對政府方完成的各項前期工作提出修改意見(jiàn)，或推翻項目前期工作報告中的某些結論成果，這會(huì )造成項目前期工作的反復，并導致甲乙雙方的合作摩擦，延誤項目實(shí)施進(jìn)度。有的地方甚至還出現投資人以政府的前期工作失誤為由要求調價(jià)和索賠，引起項目爭議，導致PPP合作雙方兩敗俱傷的情況。
? ? 3建議
? ? 垃圾焚燒項目屬于民生項目，也是解決城市環(huán)境污染治理的基礎設施項目，國家項目立項審批部門(mén)應繼續簡(jiǎn)化垃圾焚燒項目的立項前置手續，在不觸及國家嚴格限制的相關(guān)條件下（如占用基本農田等），放寬規劃條件對項目審批的約束，打破PPP項目前期工作的死循環(huán)。
? ? 國家財政部針對垃圾焚燒類(lèi)的PPP項目入庫放寬核定標準，可將項目建議書(shū)批復作為入管理庫的必要條件，加快PPP項目從識別階段到采購階段的推進(jìn)進(jìn)度，同時(shí)將垃圾焚燒項目核準作為項目執行階段財政付費的前提進(jìn)行監督考核。
? ? 在現有政策法規體系下，地方垃圾焚燒項目主管部門(mén)應嘗試采用項目全過(guò)程管理，委托有經(jīng)驗的咨詢(xún)機構對項目的前期工作進(jìn)行全面統籌管理，利用咨詢(xún)機構的經(jīng)驗對垃圾焚燒PPP項目的技術(shù)路線(xiàn)選擇、工程造價(jià)控制、設備選型等具體內容做出科學(xué)的研究和論證，保證項目前期工作的質(zhì)量，從而為投資人入場(chǎng)后項目的順利實(shí)施提供有效保證。
