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國家發(fā)改委、財政部近期發(fā)布了《關(guān)于規范實(shí)施政府和社會(huì )資本合作新機制的指導意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）及其配套附件《支持民營(yíng)企業(yè)參與的特許經(jīng)營(yíng)新建（含改擴建）項目清單》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《清單》）。
記者梳理《意見(jiàn)》和《清單》發(fā)現，民營(yíng)企業(yè)參與特許經(jīng)營(yíng)新建項目的方式主要分為3種。
一是市場(chǎng)化程度較高、公共屬性較弱的項目，如垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項目，《清單》規定應由民營(yíng)企業(yè)獨資或控股（股份達50%以上）。
二是關(guān)系國計民生、公共屬性較強的項目，如污水處理項目和污水管網(wǎng)項目，《清單》規定民營(yíng)企業(yè)參股比例原則上不低于35%。
三是涉及國家安全、公共屬性強的項目，如具有發(fā)電功能的大中型水利項目，應積極創(chuàng )造條件、支持民營(yíng)企業(yè)參與。此項在《清單》列舉的項目中未涉及環(huán)保領(lǐng)域。
《意見(jiàn)》和《清單》重點(diǎn)涉及環(huán)保領(lǐng)域的項目有兩大類(lèi)，即垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項目、污水處理項目以及污水管網(wǎng)項目。
為了便于社會(huì )各界準確理解《意見(jiàn)》，規范實(shí)施政府和社會(huì )資本合作（PPP）項目，清華大學(xué)投融資政策研究中心開(kāi)設了政府和社會(huì )資本合作新機制政策問(wèn)答專(zhuān)欄，針對各方關(guān)注度較高的共性問(wèn)題，邀請權威人士予以解答。
聚焦使用者付費項目
《意見(jiàn)》明確提出聚焦使用者付費項目。也就是說(shuō)，項目經(jīng)營(yíng)收入必須能夠覆蓋建設投資和運營(yíng)成本，具備一定投資回報。
就《意見(jiàn)》和《清單》涉及的污水管網(wǎng)項目及污水處理項目、垃圾固廢處理和垃圾焚燒發(fā)電項目來(lái)看，部分項目如何推動(dòng)還需進(jìn)一步思考。
值得注意的是，污水管網(wǎng)項目并非使用者付費項目，而是政府付費項目。
記者了解到，2018年，國家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于創(chuàng )新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機制的意見(jiàn)》中明確指出，“按照補償污水處理和污泥處置設施運營(yíng)成本（不含污水收集和輸送管網(wǎng)建設運營(yíng)成本）并合理盈利的原則，制定污水處理費標準”。也就是說(shuō)，污水處理費涵蓋的是污水和污泥處理費用，并不含管網(wǎng)建設和運維成本。
根據《關(guān)于創(chuàng )新和完善促進(jìn)綠色發(fā)展價(jià)格機制的意見(jiàn)》，百姓沒(méi)有對管網(wǎng)的支付責任，管網(wǎng)的建設運營(yíng)方?jīng)]有收費權，因而，市政污水管網(wǎng)就不具備通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)方式進(jìn)行融資的可能性?！澳壳?，市政污水管網(wǎng)不具備特許經(jīng)營(yíng)市場(chǎng)化的基礎，除非未來(lái)國家發(fā)改委修訂價(jià)格機制，管網(wǎng)建設和運維可以向居民等使用者收費，管網(wǎng)的特許經(jīng)營(yíng)才可以實(shí)施?！盓20研究院執行院長(cháng)薛濤指出。
不過(guò)，《意見(jiàn)》也明確提出，各有關(guān)部門(mén)還將加大政策保障力度，國家發(fā)改委將制定特許經(jīng)營(yíng)方案編寫(xiě)大綱、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議范本和實(shí)施細則等。據悉，2023年12月底，國家發(fā)改委公布的《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法（修訂征求意見(jiàn)稿）》已完成向公眾征求意見(jiàn)階段。據了解，其細化了特許經(jīng)營(yíng)方案和特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議的內容，將對特許經(jīng)營(yíng)項目實(shí)操具有更好的指導作用。
只補貼運營(yíng)不補建設，偏遠地區支付能力差怎么辦？
《意見(jiàn)》還明確，只能在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持，而政府付費只能按規定補貼運營(yíng)，不能補貼建設成本。
當下，城鎮垃圾焚燒項目與污水處理項目均接近飽和，而偏遠鄉鎮及農村的污水和垃圾固廢處理是短板，這兩個(gè)領(lǐng)域要吸引更多社會(huì )資本仍有難題需要破解。
首先，農村污水處理尚未建立完善的使用者付費機制。一位長(cháng)期研究污水處置領(lǐng)域政府與社會(huì )資本合作項目的專(zhuān)家向記者介紹，建設污水處理廠(chǎng)投入成本較大。目前，使用者付費程度雖仍不能覆蓋污水處理的建設及運營(yíng)成本，甚至不能覆蓋建設成本，但其在水務(wù)領(lǐng)域中仍是價(jià)費機制最完善的領(lǐng)域，也是《清單》中明確提出的領(lǐng)域，需要通過(guò)水價(jià)調整、創(chuàng )新項目實(shí)施方式等逐步落地。
其次，一位不愿具名的固廢領(lǐng)域專(zhuān)家告訴記者：“縣域或偏遠地區人口密度難以支撐一座具有規模效應的垃圾焚燒廠(chǎng)的運營(yíng)，加上地方支付能力又相對較弱，所以這些地方垃圾焚燒發(fā)電項目的建設成本和管理成本相對較高?！?/p>
薛濤說(shuō)，目前，已開(kāi)征垃圾處理費地區所征收的費用僅能覆蓋垃圾處理全流程成本的不足20%。盡管垃圾發(fā)電收益也作為成本覆蓋的計算范圍，但提高垃圾收費價(jià)格較為迫切。
中央財經(jīng)大學(xué)政府與社會(huì )資本合作（PPP）治理研究院首席專(zhuān)家溫來(lái)成也告訴本報記者：“項目本身如果效益比較好，使用者付費能夠達到成本要求，企業(yè)還是愿意參與特許經(jīng)營(yíng)項目的。但一些使用者付費制度不完善而且投入較高的項目，按照《意見(jiàn)》，只補貼運營(yíng)，不能補建設，企業(yè)難以實(shí)現經(jīng)濟效益，其是否有意愿參與還要打上一個(gè)問(wèn)號。特許經(jīng)營(yíng)是一種政府與社會(huì )資本合作項目，要強調公私合作利益兼顧，風(fēng)險共擔，利益共享，不能光強調政府的利益或者社會(huì )公眾的利益?！?/p>
據受邀解答疑問(wèn)的權威人士介紹，國家發(fā)改委將及時(shí)收集、整理各方面對《清單》實(shí)施過(guò)程中的意見(jiàn)建議，結合投資管理新形勢新要求，適時(shí)對《清單》進(jìn)行動(dòng)態(tài)調整，真正做到最大程度鼓勵民營(yíng)企業(yè)參與。
《意見(jiàn)》和《清單》中的項目，并非必須采取特許經(jīng)營(yíng)模式
《意見(jiàn)》還提出，政府和社會(huì )資本合作應全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施。不少企業(yè)關(guān)心的一個(gè)問(wèn)題是，《意見(jiàn)》中提到的重點(diǎn)領(lǐng)域和《清單》中列舉的項目是否全部要采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施？
對此，受邀解答疑問(wèn)的權威人士表示，《清單》中的項目也并非必須采取特許經(jīng)營(yíng)模式，還可以采用其他形式進(jìn)行投資建設。
值得一提的是，根據《意見(jiàn)》，外商投資企業(yè)參與特許經(jīng)營(yíng)項目，按照外商投資管理有關(guān)要求并參照民營(yíng)企業(yè)參與。同時(shí)，《意見(jiàn)》也鼓勵符合條件的國有企業(yè)通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)模式規范參與盤(pán)活存量資產(chǎn)，形成投資良性循環(huán)。多位業(yè)內人士均表示，《意見(jiàn)》的一個(gè)重要目的是堅決遏制新增地方政府隱性債務(wù)，同時(shí)確保相關(guān)行業(yè)規范發(fā)展、陽(yáng)光運行。未來(lái)，在盤(pán)活存量資產(chǎn)方面，國有企業(yè)發(fā)揮其優(yōu)勢的空間較大。
